KEDUDUKAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DI INDONESIA

Oleh: Dian Kus Pratiwi

A. PENDAHULUAN

Lembaga Dewan Perwakilan Daerah merupakan lembaga baru yang lahir berdasarkan pasal 2 ayat 1 Juncto pasal 22 C dan D Undang-Undang Dasar 1945 yang telah diamandemen. Pemikiran tentang Lembaga Dewan Perwakilan Daerah ini didasarkan atas beberapa pertimbangan antara lain diadakan atau dibentuk untuk menganti anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat dari unsur Utusan Daerah yang tidak dapat mencerminkan aspirasi daerah (Bagir Manan, 2001:60). Hal tersebut disebabkan karena pada waktu itu anggota majelis dari unsur utusan daerah banyak yang ditunjuk oleh Pemerintah Pusat, dan DPRD (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) Provinsi. Hal ini sangat tergantung pada kekuatan politik di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang lebih gampang untuk direkayasa, karena bisa saja anggota perwakilan tersebut bukan berasal dari daerah yang diwakili sehingga kurang dapat menyalurkan aspirasi daerah yang diwakilinya.

Ada juga pemikiran yang mendorong lahirnya Lembaga Dewan Perwakilan Daerah itu ialah keikutsertaan daerah dalam Utusan Daerah di Majelis Permusyawaratan Rakyat sangat terbatas yaitu pada saat sidang-sidang majelis saja (Bagir Manan, 2001:63). Sedangkan dalam peraturan yang baru maka Dewan Perwakilan Daerah bersidang sedikitnya sekali dalam setahun berdasarkan pasal 22 C ayat 3 Undang-Undang Dasar 1945 amandemen keempat. Selain itu, lahirnya lembaga Dewan Perwakilan Daerah ialah untuk meningkatkan keikutsertaan rakyat daerah terhadap jalannya politik serta pelaksanaan pemerintah negara (Bagir Manan, 2001:66). Selain itu muncul pemikiran lagi yakni lahirnya Dewan Perwakilan Daerah ingin merubah sistem Badan Perwakilan Rakyat menjadi sistem Badan Perwakilan Rakyat menjadi sistem dua kamar (Bicameral) seperti Amerika Serikat.

Selama ini menurut Undang-Undang Dasar 1945 sebelum diamandemen, di Indonesia mempunyai dua lembaga atau Badan Perwakilan Rakyat yakni Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat masing-masing menjadi lembaga tinggi negara, kemudian secara otomatis anggota Dewan Perwakilan Rakyat menjadi anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat ditambah Utusan Daerah dan Wakil Golongan. Padahal yang lazim dalam satu negara hanya ada satu badan perwakilan rakyat yang dipecah menjadi dua kamar, kamar satu mewakili rakyat seluruh negara, kamar lain mewakili rakyat daerah atau rakyat negara bagian, badan perwakilan ini memegang kekuasaan legislatif yaitu kekuasaan untuk membuat peraturan perundang-undangan.

Di samping apa yang sudah disebutkan di atas, maka jika dihubungkan dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Otonomi Daerah, supaya daerah mempunyai hak otonom yang lebih luas untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya sendiri maka dibentuklah lembaga Dewan Perwakilan Daerah tersebut dengan harapan lembaga ini dapat menyalurkan aspirasi masyarakat daerah yang lebih luas pula.

Di tinjau dari isi hukum serta bahasa hukum peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai Dewan Perwakilan Daerah ada beberapa ketentuan yang kurang konsisten baik itu ketentuan yang ada dalam Undang-Undang Dasar 1945 maupun ketentuan yang ada dalam undang-undang yang mengatur Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, DPRD yakni Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003.

   

B. PEMBAHASAN

Menurut pasal 2 ayat 1 Undang-Undang Dasar 1945 sebelum amandemen yang berbunyi : "Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat, ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang. Sedangkan ketentuan baru pasal 2 ayat 1 Undang-Undang Dasar 1945 yang telah diamandemekan menyatakan : "Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang" (perubahan amandemen keempat).

Dari kedua ketentuan tersebut di atas dapat diketahui bahwa: Anggota MPR dari unsur utusan daerah dahulu ditunjuk oleh DPRD Provinsi setempat, hal ini akan sangat tergantung pada kondisi kekuatan politik di DPRD yang setiap saat dapat berubah serta dapat direkayasa. Untuk menghilangkan kesan tersebut maka dalam ketentuan yang baru anggota Dewan Perwakilan Daerah dipilih melalui pemilihan umum agar lebih demokratis karena pilihan rakyat sendiri sehingga tidak bisa direkayasa oleh elit politik.

Berdasarkan bunyi Pasal 2 ayat 2 Undang-Undang Dasar 1945 lama : "Majelis Permusyawaratan Rakyat bersidang sedikitnya sekali dalam lima tahun di ibu kota negara", tetapi menurut UUD 1945 yang baru pasal 22 C ayat 3 "Dewan Perwakilan Daerah bersidang sedikitnya sekali dalam setahun" (Amandemen ketiga). Dengan peraturan di atas maka ini merupakan suatu evaluasi atau penilaian serta untuk menyempurnakan Sistem Utusan Daerah yang selama orde baru hanya bersidang dua kali dalam lima tahun, karena adanya sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Pemikiran untuk merubah Badan perwakilan rakyat yang monocameral (MPR) menjadi sistem dua kamar (bicameral) yaitu DPR dan DPD dimaksudkan seperti Badan Perwakilan di Amarika Serikat yang dinamakan congress terdiri dari House of Representative sebagai perwakilan seluruh rakyat negara feodal AS (DPR di Indonesia) dan senat sebagai wakil negara bagian (DPD di Indonesia).

Salah satu konsekuensi dua kamar (terdiri dari DPR dan DPD), perlu nama bagi badan perwakilan yang mencerminkan dua unsur perwakilan tersebut, seperti congress sebagai nama badan perwakilan yang terdiri dari Senate dan House Representatives. Di kerajaan Belanda wadah badan perwakilan adalah "Staten General"yang terdiri dari de Earste Kamer(Perwakilan dari Daerah) dan De Tweede Kamer(Perwakilan seluruh rakyat). Di Inggris badan perwakilan bernama Parliament yang terdiri dari house of Lords (perwakilan golongan) dan house of Commons (perwakilan seluruh rakyat). Begitulah yang terjadi pada setiap negara dengan sistem perwakilan dua kamar (Bagir Manan, 2003 : 54).

Nampaknya nama yang diinginkan untuk badan perwakilan dua kamar di Indonesia adalah tetap memakai nama "Majelis Permusyawaratan Rakyat". Oleh karena itu konsekuensinya adalah MPR tidak lagi menjadi suatu lingkungan jabatan tersendiri yang mempunyai wewenang sendiri. Jadi wewenang MPR yang baru melekat pada wewenang DPR dan DPD. Akan tetapi kalau melihat ketentuan Pasal 2 (1) dan pasal 3 (1,2,3) UUD 1945 sebelum diamandemen hanya ada dua badan perwakilan tingkat pusat yang terpisah. Sekarang dengan hadirnya DPD ada tiga badan perwakilan. Sehingga walaupun ada perubahan-perubahan terhadap MPR tapi MPR tetap mempunyai wewenang sendiri secara original, yang berada diluar wewenang DPR dan DPD.

Secara sepintas lembaga DPD seolah-olah merupakan lingkungan jabatan yang berdiri sendiri serta mempunyai wewenang yang mandiri. Tetapi jika kita perhatikan pasal 22 D (1) UUD 1945 baru yang isinya sama dengan pasal 42 (2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD berbunyi :

"DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah hubungan pusat dan daerah ... dst" Kemudian kita perhatikan pasal 22 D (3) UUD 1945 baru dimana isinya juga sama dengan pasal 46 (1) UU No 22 Tahun 2003 mengenai SUSDUK menyatakan "DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang ... dst serta menyampaikan hasil pengawasan itu kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindakianjuti".

Dari ketentuan dua pasal yang sama tersebut di atas dapatlah dicermati bahwa lembaga DPD bukanlah merupakan badan legislatif yang penuh dan mandiri. Hal ini dapat kita lihat dari kata-kata "dapat" dan "sebagai bahan pertimbangan". Ternyata DPD hanya berwenang mengajukan serta memudahkan rancangan undang-undang di bidang tertentu saja seperti telah disebutkan secara rind di dalam UUD 1945 yang baru yaitu antara lain undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi serta undang-undang yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Terhadap rancangan undang-undang yang lain kekuasaan pembentukannya tetap ada pada DPR dan Pemerintah. Jadi pada dasarnya DPD itu tidak memegang kekuasaan membentuk Undang-undang, DPD hanya dapat mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR, sehingga DPD tidak mempunyai hak inisiatif yang mandiri. Ketentuan pasal 43 (2) UU No. 22 Tahun 2003 "DPD diundang oleh DPR untuk melakukan pembahasan rancangan undang-undang ... bersama dengan pemerintah pada awal pembicaraan tingkat pertama ..." kemudian pasal 43 (2) "Pembicaraan Tingkat I DPR, DPD dan pemerintah menyampaikan pandangan dan tanggapan ..." selanjutnya pasal 43 (4): "pandangan dan tanggapan ... dijadikan sebagai masukan untuk pembahasan lebih lanjut antara DPR dan pemerintah".

Dari uraian di atas menunjukkan bahwa betul-betul DPD adalah bukan badan legislatif, apalagi jka dihubungkan dnegan maksud adanya sistem dua kamar. Karena disini meskipun DPD berhak mengajukan rancangan, ikut membahas, memberi tanggapan serta pandangan terhadap suatu rancangan undang-undang namun hanya pada tingkat pertama saja, sedangkan pembahasan lebih lanjut dilakukan oleh DPR dan pemerintah.

Menurut Bagir Manan pangkal kekeliruan adalah:

1.        Pasal 20 (1) UUD 1945 perubahan pertama tahun 1999. Ketentuan ini dibuat sebelum ada DPD sudah semestinya pasal 20 (1) mendapat peninjauan ulang pada saat disetujui terbentuknya DPD lebih-lebih bila ditinjau dari gagasan dua kamar. Yang terjadi justru amputasi terhadap DPD sehingga didapati substansi yang anomali bila dilihat dari kedudukannya sebagai badan perwakilan

2.        Kalau diperhatikan dengan sistem dua kamar, wewenang tersebut mestinya ada pada wadah tempat DPR dan DPD bernaung, bukan pada masing-masing badan. (Bagir Manan, 2003: 62)

Dengan demikian makin jelas bahwa kehadiran DPD tidak dimaksudkan untuk mengubah sistem monocameral menjadi bicameral (dua kamar). Berdasarkan ketentuan-ketentuan di atas kiranya dapat dirumuskan prosedur urutan DPD dalam mengajukan usul rancangan undang-undang kepada DPR:

a.       DPD menyusun rancangan undang-undang

b.      Rancangan undang-undang tersebut kemudian diajukan kepada DPR

c.       Oleh DPR rancangan undang-undang tersebut akan diterima atau ditolak atau diterima tapi dengan perubahan.

d.      Selanjutnya rancangan undang-undang yang diterima DPR dengan atau tanpa perubahan lalu diajukan kepada pemerintah untuk dibahas bersama DPR dan DPD pada pembicaraan tingkat I (pasal 43 (2) UU No. 22 Tahun 2003)

e.       DPR, DPD dan pemerintah masing-masing saling memberikan tanggapan, pandangan, serta pendapat (pasal 43 (3)).

f.       Tanggapan, pandangan dan pendapat tersebut pada ayat 3 kemudian dijadikan sebagai masukan untuk dibahas lebih lanjut oleh DPR dan pemerintah (pasal 43 (4))­

Uraian di atas menunjukkan bahwa DPD tidak diikutsertakan dalam pembahasan RUU pada pembicaraan tingkat selanjutnya, DPD hanya diikut sertakan pada pembicaraan tingkat I saja, pembicaraan selanjutnya hanya dibahas oleh DPR bersama pemerintah. Oleh Bagir Manan dikatakan " ... hal tersebut tidak berlebihan kalau DPD menjadi semacam biro perancang undang-undang DPR ..." (Bagir Manan, 2003: 63).

Semula DPD dibentuk untuk dapat mewakili serta ikut mengelola kepentingan daerah. Juga dimaksudkan untuk meningkatkan peran serta daerah. Seharusnya DPD sebagai unsur badan legislatif seperti Senat di Amerika Serikat yaitu sebagai cara mengikat sertakan daerah di dalam menentukan politik dan penyelenggaraan negara melalui pembentukan undang-undang dan mengawasi jalannya pemerintahan, jadi tidak sekedar persoalan-persoalan daerah.

Pasal 44 (1) UU No. 22 Tahun 2003 menentukan :"DPD memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang APBN dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama". Dari ketentuan tersebut menunjukkan DPD lebih lemah lagi karena DPD hanya memberi pertimbangan saja untuk sebuah rancangan. Padahal dalam undang-undang APBN, pendidikan, pajak dan agama justru harus dibahas bersama DPD karena tidak saja menyangkut politik negara tetapi menyangkut pula kepentingan daerah.

Pasal 22 D (2) UUD 1945 baru isinya sama dengan UU No 22 Tahun 2003 Pasal 43 (1) "DPD ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan pengabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam, sumber daya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah, serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang APBN, pajak, pendidikan dan agama". Disini perlu mendapat bahasan ialah kata "ikut" dan "memberi pertimbangan" sepintas lalu kata-kata tersebut memberikan peran kepada DPD pada hal sebenarnya tidak. DPD tidak mempunyai hak untuk menolak rancangan undang-undang, bahkan hak untuk melakukan perubahan­perubahan, seperti House of Lords di Inggris" (Bagir Manan, 2003 : 66).

Pasal 22 D (3) UUD 1945 baru = Pasal 46 (1) UU No. 22 Tahun 2003 "DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang ... dst ... serta menyampaikan hasil pengawasan kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindak lanjuti".

Kata-kata "dapat" dan "sebagai bahan pertimbangan" menurut teori konstitusi fungsi pengawasan DPD tidak bersifat imperaktif, tidak dapat dipahami suatu rumusan dalam UUD mengandung kaidah persuasif belaka, hal tersebut menunjukkan kurangnya pemahaman tentang rumusan normatif muatan UUD. Rumusan UUD tidak boleh mengambang karena merupakan dasar bagi aturan hukum, kebijakan dan segala tindakan negara. Dengan rumusan yang ketat saja masih bisa timbul sengketa konstitusi. (Bagir Manan, 2003 : 66). UUD merupakan norma-norma hukum yang ada dalam aturan dasar negara atau aturan pokok negara yaitu dalam Veerassungsnorm, maka rumusannya harus normatif (Maria Farida, 1998 : 41).

Pasal 22 D (4) "Anggota DPD dapat diberhentikan dari jabatannya yang syarat-syarat dan tata caranya diatur dalam undang-undang". Sebetulnya tidak perlu kata dapat, sebab kalau syaratnya dipenuhi, maka harus diberhentikan.

Pasal 22 C (1) UUD 1945 Baru sama dengan Pasal UU No. 22 Tahun 2003 "Anggota DPD dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum" berarti hanya penduduk yang bermukim di provinsi itu yang dapat menjadi calon dan dipilih menjadi anggota DPD. Kata provinsi menunjukkan anggota DPD mewakili rakyat provinsi sama seperti anggota senat Amerika Serikat yang mewakili negara bagian. Pada waktu dulu sebelum amandemen UUD 1945 utusan daerah yang menjadi anggota MPR dipilih oleh DPRD Provinsi, dan ini sangat bergantung pada kekuatan politik DPRD Provinsi yang bersangkutan dan ini lebih gampang untuk direkayasa dibandingkan kalau dipilih secara langsung lewat pemilihan umum. Memang jika dipilih langsung akan menggurangi kualitas wakil yang dipilih itu, akan tetapi ini bisa diatasi dengan mengadakan seleksi calon dan persyaratan hukum lain-lain.

Pasal 22 C (2) UUD 1945 Baru sama dengan  pasal 33 (1) UU No. 22 Tahun 2003 "Anggota DPD dari setiap Provinsi jumlahnya sama yaitu ditetapkan sebanyak 4 orang, jumlah anggota DPD tidak lebih dari 1/3 jumlah anggota DPR". Menurut Bagir Manan bunyi pasal 22 C (2) UUD dapat dipecah menjadi:

-          Jumlah anggota DPD sama dari setiap provinsi yaitu 4 orang

-          Seluruh jumlah anggota DPD tidak lebih 1/3 anggota DPR

Dengan jumlah anggota yang ditentukan tadi menunjukkan adanya pendekatan politik jadi bukan pendekatan hukum karena jumlah anggota DPD akan selalu bergeser sesuai dengan pergeseran jumlah anggota DPR.

Pasal 22 C (4) UUD 1945 baru "Susunan dan kedudukan DPR diatur dnegan undang-undang". Kalau susunan dan kedudukan DPR diatur dengan UUD sedang mengenai DPD hanya diatur dalam undang-undang. Jadi hal ini mengatur kaidah konstitusional dalam peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. Dari seluruh uraian tersebut di atas ada kesan bahwa pengada kesan bahwa pengaturan mengenai DPD masih dilakukan belum sepenuhnya karena jika ada berbagai kekosongan akan diatur dengan undang-undang.

Kembali pada persoalan sistem dua kamar, suatu hal yang perlu diketahui, sistem satu atau dua kamar tidak terkait dengan landasan bernegara tertentu. Juga tidak terkait dengan bentuk pemerintahan atau sistem pemerintahan tertentu, setiap negara memiliki pandangan serta pertimbangan sendiri. (Bagir Manan, 2001 : 37)

C. PENUTUP

Berdasarkan pada uraian tersebut di atas maka disimpulkan bahwa:

1.        Dengan dibentuknya Dewan Perwakilan Daerah ternyata tidak untuk menggantikan keanggotaan Majelis Permusyawaratan Rakyat dari unsur utusan daerah, karena menurut ketentuan-ketentuan yang baik dalam UUD 1945 yang sudah diamandemen maupun UU. No. 22 Tahun 2003 tentang SUSDUK keberadaan DPD tidak dapat mencerminkan aspirasi dan keterwakilan rakyat daerah di pemerintah pusat. DPD yang semula dihajadkan untuk mewakili rakyat daerah ternyata hanya sebatas menyarankan memberi pertimbangan dan dapat ikut serta saja. Keputusan secara final tetap ada pada pemerntah pusat.

2.        Kehadiran lembaga Dewan Perwakilan Daerah juga untuk tidak mengubah sistem monocameral menjadi bicameral (sistem dua kamar) karena hingga saat ini MPR tetap merupakan lingkungan jabatan kerja tetap tersendiri. Di luar wewenang DPR dan DPD. (pasal 3 UUD 1945 baru). DPD seolah-olah merupakan lingkungan jabatan yang mandiri, tetapi tidak kita perhatikan pasal 22 D UUD 1945 baru maka DPD hanyalah sebuah badan komplementer/ pelengkap dari DPR.

3.        Ternyata lembaga Dewan Perwakilan Daerah ini bukan merupakan badan legislatif yang penuh, karena DPD hanya berwenang mengajukan serta membahas undang-undang di bidang tertentu saja yang sudah disebutkan secara rinci dalam UUD maupun UU SUSDUK. DPD hanya berhak memberi pandangan, pendapat, tanggapan pada pembahasan RUU di tingkat pertama, sedang pembahasan berikutnya menjadi wewenang DPR dan pemerintah. DPD tidak lagi turut serta. Dalam hal pengawasan pelaksanaan undang-undang DPD hanya berwenang memberikan pertimbangan kepada DPR untuk ditindak lanjuti.

DAFTAR PUSTAKA

Bagir Manan. 2001. Teori dan Politik Konstitusi. Jakarta : Dirjen Dikti Dep Dik Nas.

Bagir Marian. 2003. DPR, DPD, dan MPR dalam UUD 1945 baru. Yogyakarta : FH U I I Press.

Hadi Setia Tunggal. 2000. Pedoman Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan. Jakarta : Harvarindo.

Maria Farida Indrati Soeprato. 1998. llmu Perundang-Undangan. Yogyakarta : Kanisius.

Soehino. 1980. Perkembangan Pemerintahan Di Daerah. Yogyakarta : Liberty.

Sohino. 1981. Hukum Tata Negara (Tehnik Perundang-Undangan). Yogyakarta : Liberty.

Sri Sumantri. 1986. Tentang lembaga-lembaga Negara Menurut UUD 1945. Bandung : Alumni.

S. Toto Pandoyo. Himpunan Peraturan Perundang-Undangan Mengenai Lembaga­Lembaga Negara Dan Pemerintah Pusat.

Persandingan Undang-Undang Dasar Negera Republik Indonesia Tahun 1945. Sekretariat Jendral MPR RI. Jakarta. 2002

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah